法律需要人文关怀和民本精神——兼评《道路交通安全法》

江苏省扬州市邗江区 李彦 （学号：0312001）

《道路交通安全法》的颁布是中国道路交通法制建设历程中的一座里程碑，是中国道路交通事业全面走向法治时代的崭新开端。《中华人民共和国道路交通安全法》，以保障道路交通安全为根本出发点，确立了依法管理，方便群众的基本原则，“以人为本”的思想贯穿始终。这部与每个人切身利益密切相关的法律，充分体现了尊重生命、以人为本的立法原则，充分体现了立法机关对广大人民群众利益的关注。以人为本，是我国立法机关立法理念的重大转变。
一、人文关怀，民本精神应该是立法追求的最高目标
??法律是无情的。其实，这句话只在劝戒人们遵守法律时才是成立的。因为对违反法律的人，应当无论其身份、地位，只要达到法律规定的条件，都应当受到法律的惩罚。但是，在法律的制定和实施中，所要追求的最高目标，却是对人的关怀，对人权实现的保障。
??我们为什么需要法律？因为法律是人们行使权利的保障，法律是人们权利受到侵害时获得补救的手段。在由个体组成的社会中，个体权利和自由与公共秩序之间形成一对基本矛盾。一方面，作为个人，要强调权利和自由；另一方面，社会需要秩序。如果过分张扬和强调个人的自由和权利，就必然损害公共秩序；而如果过分强调秩序，则必然过度损害个人权利。法律对个人权利与自由的限制，一定要遵循公正的原则，而衡量法律对个人权利的限制是否公正的标准就是，这种限制是否有利于公共秩序的实现，因为，如果没有了公共秩序，任何人的权利都不可能实现。而衡量一部法律好坏的标准，就是它是否将对人的关怀、对个体权利的保障以及是否便于人们行使权利作为立法的首要宗旨。
??立法以人为本，首先要树立法律不是赋予人们权利的工具，而是人们权利实现的保障，同时是人们行使权利的规则的理念。人的权利不是任何人赋予的，更不是任何人恩赐的。相反，为了公共秩序，人的权利要受到法律的限制。立法者应当有这样的观念，只有在有保证公共秩序的必要时，才能通过法律限制人的权利。比如，只有在人们随意通行必然会妨碍公共交通时，才有必要制定交通规则，而交通规则的制定者，应当意识到交通规则实际是对人们通行自由的限制，当然，这种限制的目的是使所有人都有更好的通行条件。立法者绝不能将自己作为权利的赏赐者
??立法以人为本，在制度设计上，就应当围绕便于人们行使权利，为人们权利的实现提供保障为中心。既然法律的目的是为了使人们更好地行使权利，如果法律对人们权利的实现作出种种不必要的限制，则这样的制度是不可能实现其立法为民的宗旨的。为了便于人们行使权利，为人们权利的实现提供保障，就应当在制度设计上，限制处于优势地位的组织和人员的权利。
二、解读《道路交通安全法》中体现的人文关怀和民本精神
《《道路交通安全法》是一部与广大人民群众切身利益息息相关的重要法律。与现行的交通管理法规相比，这部法律有着诸多新的规定：强化对驾驶人的安全管理，严惩严重的交通违法行为；规定快速处理交通事故的具体措施，以缓解城市交通拥堵；规定加强对公安交通管理部门及其交通警察执法活动的规范和监督，防止权力的寻租和腐败行为的发生等等。法律条文中浓浓的人文关怀与这部法律的具体规定相比，人们最关注的还是它所体现出的浓浓的以人为本的人文关怀。下面举例解读：
道路交通首要是安全，其次才是畅通。该法以保护交通参与人的合法权益为核心，突出保障交通安全，追求提高通行效率。从立法的指导思想、立法目的以及内容上都体现了本法的这一精髓：一是坚持“以人为本”，预防和减少交通事故，保护交通参与人的合法权益；二是提高通行效率，保障道路交通的有序、畅通。把保护人身安全作为立法的目的之一，明确写入这部法律的第一条当中，充分体现了生命至上，以人为本的原则，也充分体现的人的生命高于一切的法理精神。凸现了立法者对生命的尊重，也彰显了交通管理以人为本的基本准则。
撞了不能白撞。“撞了白撞”的说法曾一度在一些地方道路交通管理部门中流行。以往对交通事故的处理实行的是一般过错原则，举证责任在受害人(主要是行人)一方。机动车作为高速行驶的交通工具，对行人、非机动车驾驶人的生命财产安全具有一定的危险性。让处于弱势的行人证明处于优势地位的机动车驾驶员有过错是非常困难的。实行这一原则无益于保护群众的生命财产安全，无益于减少交通肇事。而生命权和道路行使优先权孰轻孰重一目了然。这是一种视人命如草芥的制度设计。
《道路交通安全法》对于交通事故中的行人受伤害给予了特别的保护，规定机动车一方必须承担责任。只有交通事故的损失是由非机动车驾驶人、行人故意造成的，机动车一方才不承担责任。同时，这部法律还规定，在道路上发生交通事故，造成人员伤亡的，车辆驾驶人应立即抢救受伤人员。乘车人、过往车辆驾驶人、过往行人应当予以协助。交警赶赴现场后，应先组织抢救受伤人员。医疗机构不得因抢救费用未及时支付而拒绝救治。为解除医疗机构的后顾之忧，本法还规定了建立机动车第三者强制保险制度和社会救助基金制度。
严禁交警“乱罚款”。交警乱罚款是当前群众反映强烈的问题之一。而乱罚款的背后是考核交警工作量标准不合理的问题。有些地方的一些部门给交警下达罚款任务指标，根据罚款数额多少考核工作量。所以《道路交通安全法》明确规定：依照本法发放牌证等收取工本费，应当严格执行国务院物价主管部门核定的收费标准，并全部上缴国库。公安机关交通管理部门依法实施罚款的行政处罚，应当依照有关法律、行政法规的规定，实施罚款决定与罚款收缴分离；收缴的罚款以及依法没收的违法所得，应当全部上缴国库。最引人注意的是，最后通过的法律比原草案多了一条规定：任何单位不得给公安机关交通管理部门下达或者变相下达罚款指标；公安机关交通管理部门不得以罚款数额作为考核交通警察的标准。从而从根本上解决了这一群众关注的问题。
另外，为防止交警有意刁难百姓或利用手中的权力寻租谋取利益，法律为交警设定了一些不得触犯的“高压线”，规定如果交通警察有违反这些行为的，将依法给予行政处分。法律还规定，给予交通警察行政处分的，在作出行政处分决定前，可以停止其执行职务，必要时，可以予以禁闭；交通警察受到降级或者撤职行政处分的，可以予以辞退；交通警察受到开除或者被辞退的，应当取消警衔；受到撤职以下行政处分的交通警察，应当降低警衔。
关注农用车管理问题。特别值得一提的是有关农用机动车管理的法律规定。《道路交通法》在坚持由公安交通管理部门对机动车实施统一管理的前提下，对农用机动车区别对待。从事运输的车辆不分工业用、农业用、商业用，均同等对待，其牌照发放由公安交通管理部门统一负责。而拖拉机既从事农田作业又从事运输活动，按1986年以来实行的管理体制，牌照发放可由农业(农机)部门负责，但应受公安机关交通管理部门监督。此外，从方便农民、减轻农民负担考虑，对农业(农机)部门在本法实施前已经发放的牌证，允许其继续使用。这样的规定既保障了安全，又没有增加农民负担。
交管拖车不得收费。?目前交警随意拖车、收费昂贵的现象比较突出。有时在未设禁停标志或标志不明显的地点停车，结果被拖走了；有时他们将车辆拖走后不通知车主，使得车主不知到哪里取车；有的在拖车过程中野蛮操作，造成被拖车辆损坏；一旦拖不走，他们就将车轮锁住。《道路交通法》中关于“拖车”的规定跟原来相比，条文细了，款数多了，普通驾驶者的权利也得到了尊重：驾驶人在现场的，可以口头警告，令其立即驶离；驾驶人不在场或拒绝驶离，妨碍通行的，处20元以上200元以下罚款，并可将走拖走，但公安机关交通管理部门拖车不得向当事人收费，并应当及时告知当事人车在何处；因采取不正确的方法拖车造成机动车损坏的，应当依法承担补偿责任。
其实体现人文关怀和以人为本立法精神的规定在这部法律中随处可见。比如：残疾人机动轮椅车的管理、盲道的设置问题、规范“特权车”通行权、新手也能上高速、道路交通事故可以“私了”、行人车辆因道路违法施工受损可获赔偿、年检无需要泊位等等诸多规定，无不体现出关注广大人民群众利益的立法精神。
三、以《道路交通安全法》为典范，在立法执法中充分体现人文关怀和民本精神
道路交通安全法颁行的重大意义已超出道路交通领域。这部法律所体现出的关注最广大人民群众的根本利益，尊重生命，以人为本，是国家立法机关贯彻‘三个代表’重要思想的具体体现，是落实党的十六届三中全会提出的坚持以人为本思想的集中体现。过去我国立法机关在制定法律过程中，考虑较多的是行政机关如何加强管理问题。而这部法律在审议过程中，立法机关全体组成人员更关注的是人民群众的利益，并在一系列具体条文中充分体现。这一立法思路，将会在全国人大及其常委会、地方各级人大及其常委会今后的立法工作中进一步得到落实和体现。这一立法思路转变的最终受益者，将是广大的人民群众。
在我国近几年的法律制定中，越来越体现出法律对人的关怀，对人权的尊重。《行政诉讼法》和《国家赔偿法》的相继颁布、实施，为个人权利受到国家机关的侵害提供了有力的补救制度，而《行政处罚法》中确立的法无规定不处罚的原则，更是一个关于个人权利与公共利益之间的一个基本界线。其中关于处罚机关必须告知处罚的理由与根据，允许当事人质证、辩解的规定，更是对“态度不好加重处罚”这样一个粗暴践踏人性的规则的坚决否定。笔者认为，在中国立法史上对人性关怀具有里程碑意义的是《中华人民共和国行政许可法》。在这部将于2004年7月1日施行的法律中，确立了行政许可法定原则，即只有在法定范围内才能设定许可，充分体现了对人权的尊重，它宣示了一个规则，除法律规定的范围外，都是人们的自由和权利，任何人不得干涉。所有这些都是人权观念在立法中的一种深化,都充分体现了“以人为本、与民方便”的立法宗旨。
??但是，我们在为立法者人权观念强化而欣喜的同时，还有一些隐忧：这些富含人性化的法律，能否得到人性化的执行。我们必须承认这样一个事实，相对于立法者逐渐形成和强化的人性化观念，法律执行者在这方面有较大的差距。长期以来形成的唯我独尊、公共权利本位的观念，左右着执法者的行为，往往使得以保护人权为宗旨的法律得不到充分的贯彻。立法者人性化的追求，往往被一些执法环节所抵消，使得法制建设在人性关怀上的整体推进进展缓慢。我们更希望看到，以人为本、与民方便成为所有国家机关执行法律的指导原则。

二零零四年五月二十八日

辽宁省铁岭市人民政府


铁岭市人民政府令
第 26 号

《铁岭市柴河河道管理实施细则》业经2002年11月20日第42次市政府常务会议讨论通过，现予公布

市长:


二OO二年十二月六日


铁岭市柴河河道管理实施细则

第一章 总 则
第一条 为加强柴河河道管理，保障防洪安全，合理利用水土资源，发挥柴河的综合效益，根据《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国防洪法》、《中华人民共和国河道管理条例》和《辽宁省河道管理条例》、《辽宁省实施<中华人民共和国防洪法>办法》及有关规定，结合我市实际，制定本实施细则。
第二条 铁岭市人民政府水行政主管部门为柴河河道行政主管部门，负责柴河流域规划、河道管理、河道整治建设、防洪调度、水行政执法及各项业务指导。河道管理机构负责日常管护工作。
第三条 本实施细则只适用于柴河水库以下至辽河汇合口段的河道。
第四条 城乡各机关、团体、部队、企业、事业单位和个人，均应遵守本实施细则。
第五条 保护区内的一切单位和个人都有保护河道堤防安全和参加防汛抢险的义务。
第二章 河道管理
第六条 河道和两岸的堤防、护岸工程、护堤地、护堤林，以及两岸堤防之间的水域、沙洲、滩地（包括可耕地）、行洪区及河道滩地的砂、石、土料，统由市河道行政主管部门规划、整治和管理。
第七条 按国家规划修筑的两岸大堤之间为河道的行洪范围。无堤河段，以河中心线向两侧各外延300米确定为行洪范围。
在河道管理范围内，禁止下列活动：
（一）修建套堤、围堤、阻水渠道、阻水道路；
（二）弃置矿渣、石渣、煤灰、泥土、垃圾等；
（三）种植高秆农作物、芦苇、杞柳、获柴和树木（不含护堤护岸林）；
（四）设置拦河渔具。
已经设置的影响行洪的障碍物，要本着“谁设障、谁清除”的原则，限期清除，在未清除前，依据《辽宁省河道管理条例》第七条规定，须向河道主管部门缴纳占河费。对在规定期限内拒不清除的，由防汛指挥机构组织强行清除，所需费用由设障者承担。
第八条 在柴河上修建穿堤跨河工程及其防护设施，必须严格按照《中华人民共和国防洪法》第二十七条规定进行审批。建设、施工和渡汛方案报市河道行政主管部门同意后方可施工。市河道行政主管部门有权依法检查、监督，并参与竣工验收。
工程竣工必须经验收合格后，方可投人使用，并由建设单位负责管理和维护，确保工程及河道防洪安全。
第九条 护堤护岸的林木，由市河道管理机构组织营造和管理。任何单位和个人不得侵占、破坏或者非法砍伐护堤护岸林。采伐护堤护岸林木须经市河道行政主管部门同意后，依法办理采伐许可手续，并完成规定的更新补种任务。
不准在河滩地乱垦、滥种和擅自植树造林，其他阻水林木限期无条件清除。
第十条 不准向河道排放各种有毒有害的污染物。凡向河道排放污水、废液，都必须遵守《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国水污染防治法》和《辽宁省环境污染物排放标准》等有关法律、法规规定。市河道行政主管部门要协同环保部门进行监督、管理。暂时达不到标准的，要限期治理。
第十一条 经批准在河道管理范围内占用河道堤防等水利工程设施的单位和个人，应当保证河道堤防等水利工程设施的原有功能；在行洪范围内占用水域、滩地的，依据《辽宁省实施<中华人民共和国防洪法>办法》第二十三条第一款规定，应当向市水行政主管部门缴纳占河费。拒不缴纳的，责令停止占用。
向河道排放淤积物的单位，要对受害单位和个人赔偿经济损失，并依据《辽宁省河道管理条例》第十三条规定，向市河道行政主管部门缴纳清淤费。
第十二条 在河道内开采砂、石、土料，须经市河道行政主管部门批准，办理《采砂许可证》，并按照《中华人民共和国河道管理条例》第四十条规定撤采砂管理费。
采砂作业必须按照经批准的范围和作业方式进行，不得影响河势、河道行洪和危及堤岸、水工建筑物、铁路、公路交通的安全。未经审批，擅自开采而造成河道险工或损毁工程的，由开采单位或个人赔偿损失。
第三章 工程管理
第十三条 堤防及两岸护堤地由河道管理单位使用和管理。堤防护堤地范围为迎水侧坡脚前延伸50米，背水侧坡脚前延伸50米。河道堤防背水侧护堤地外延150米作为河道工程保护范围，在保护范围内禁止进行爆破、打井、采石、取土等危害河道工程安全的活动。
第十四条 按规划修建的河道堤防、丁坝、护岸等工程和铁路、公路、桥涵、输电线路、输油管道等跨穿河堤建筑物，必须严加保护。任何单位或个人都不准在工程周围和堤坡、堤炕上取土、挖洞、扒堤、建窑、放牧、开沟、打井、建房、埋坟、爆破、堆放杂物等，不准进行危及工程安全的活动。
第十五条 在河道管理范围内进行下列活动，必须报经市水行政主管部门批准，涉及其他部门的，按照有关法律、法规的规定审批：
（一）新开河道、改变河势的；
（二）挖砂、采石、取土、淘金，翻动土体对河道有不利影响的；
（三）爆破、钻探、打井的；
（四）挖筑鱼池（塘）、从事水产养殖、修建设施、存放物资的；
（五）开垦土地、开采地下资源、进行考古发掘的。
第十六条 河道和防洪整治工程各种标志、里程碑、防汛房、水文观测设施、”防汛通讯及照明设施等，任何单位或个人不准损毁和破坏。
严重影响水文测验和河道测量的障碍物，必须清除。
第四章 经费管理
第十七条 河道堤防的防汛岁修和管理单位的经费由市财政负担，列入市财政预算。
第十八条 河道管理机构依法征收的河道工程修建维护费、占河费、河道采砂管理费、清淤费。损坏河道设施赔偿费以及征收的其他费用全额上缴市财政作为河道管理和工程维修的费用，年度结余资金可以连年结转使用，任何单位和个人不得截留或挪用。
第五章 罚则
第十九条 违反本细则第七条第二款规定，有下列行为之一的，由市河道行政主管部门依据《辽宁省实施（中华人民共和国防洪法）办法》第四十三条规定，责令停止违法行为，限期清除障碍，逾期不清除的，代为清除，所需费用由违法者承担，并可按照下列规定处以罚款：
（一）修建套堤、围堤、阻水渠道、阻水道路，弃置矿渣、石渣、煤灰、泥土、垃圾的，处5000元以上50000元以下罚款；
（二）种植高秆农作物、芦苇、相柳、获柴、树木，设置拦河渔具的，处100元以上20000元以下罚款。
第二十条 违反本细则第十一条第一款规定，影响水利工程设施原有功能的，由市河道行政主管部门依据《辽宁省实施（中华人民共和国防洪法）办法》第四十四条规定，责令其改正，并可处1000元以上50000元以下罚款。
第二十一条 违反本细则第十五条规定，有下列行为之一的，由市河道行政主管部门依据《辽宁省实施<中华人民共和国防洪法>办法》第四十二条规定，责令停止违法行为，没收非法所得，恢复原状或采取其他补救措施，既不恢复原状又不采取其他补救措施的，代为恢复原状或采取其他补救措施，所需费用由违法者承担，并可按照下列规定处以罚款：
（一）滥开河道、改变河势的，处10000元以上100000元以下罚款；
（二）挖砂、采石、取土、淘金，翻动土体对河道有不利影响的，属于经营性的处10000元以上100000元以下罚款；
（三）爆破、钻探、打井的，处50000元以下罚款；
（四）挖筑鱼池（塘）、从事水产养殖、修建设施、存放物资的，处30000元以下罚款；
（五）开垦土地、开采地下资源、进行考古发掘的，处20000元以下罚款。
第二十二条 对拒绝、阻碍、威胁水行政主管部门、河道管理机构的工作人员依法执行公务，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，应当给予治安管理处罚的，由公安机关依照治安管理处罚条例的规定处罚。
第六章 附则
第二十三条 本细则由市水利局负责解释。
第二十四条 本细则自发布之日起施行。1996年市政府发布的《铁岭市柴河河道管理实施细则》（铁政发[1996]22号）同时废止。