北京市财政局


北京市财政局关于印发《北京市区县行政费考核办法》的通知
北京市财政局


通知

各区县财政局：
为了有效控制行政费支出的过快增长，我局于1997年下发了《北京市区县行政费考核办法》，对各区县行政费全面考核。从近年的考核工作情况看，各区县将行政费考核作为加强财政支出管理的重要工作，积极采取措施，压缩不合理开支，在控制行政费支出、加强行政费管理方面
取得了一定成效。为进一做好行政费管理，使行政费考核工作规范化、合理化，根据财政部《省、自治区、直辖市和计划单列市行政费考核办法》，对我市的考核办法进行了修订，修改了部分考核指标。现将修订后的《北京市区县行政费考核办法》印发给你们，请按照执行。我局下发的《
北京市区县行政费考核办法》（京财行〔1997〕1406号）同时废止。

附件：北京市区县行政费考核办法
为了进一步加强支出管理改革，在全市范围内建立控制行政费支出过快增长的宏观制约机制，提高经费使用效益，实现行政费管理的科学化、规范化，根据《行政单位财务规则》，制定本办法。
一、考核内容
市级对各区县行政费的考核内容，包括控制行政费支出的成效、行政经费的支出水平和财务管理水平等。考核指标具体设立以下项目：
（一）行政费总量增长水平。对区县行政费支出总量增长水平核定控制目标，用于考核行政费支出总量水平是否合理。
（二）行政费支出占财政支出的比重。对区县行政费支出总量占本区县财政支出的比重核定控制目标，用于考核区县行政费支出在本区县财政支出中所占的比例是否合理。
以上两项指标的行政费支出数均采用财政拨款数。
（三）人均支出综合定额。对区县行政费核定人均全年支出定额，该指标由个人部分和公用部分组成。个人部分包括支付给个人的基本工资、补助工资、其他工资、职工福利费及社会保障费；公用部分包括公务费、业务费、设备购置费、修缮费、其他费用及业务招待费。其计算公式为
：
人均支出综合定额＝经常性支出及专项支出／国家职工全年平均人数
此项指标用于考核各区县行政费人均开支水平及使用效果。
（四）行政在职人员控制数。根据各区县行政编制数，对行政费开支的在职人员下达年度指标，用于考核各区县行政人员编制的实际占用和管理情况。
（五）财务管理目标。根据考核年度财政支出管理的总任务，针对行政财务管理存在的突出问题，提出当年财务管理的工作重点和具体要求。此项指标用于考核各区县行政费支出管理工作的努力程度和财务管理水平。
二、考核指标的确定原则
考核指标本着从紧、合理的原则确定，既要保证行政单位开展工作必须的开支，又要贯彻厉行节约、适度从紧的精神，根据我市行政费目前支出规模及各区县经济发展实际状况分析，综合平衡后确定，力求使指标口径具有一致性和可比性，达到全面控制行政费支出的目的。
（一）行政费支出总量增长水平及行政费支出占财政支出的比重指标根据上年行政费支出水平及财政收支水平确定。
（二）人均支出综合定额指标根据各区县上年实际支出水平及本年度的增长比例确定。为真实反映各区县的实际开支水平，根据各区县的经济发展状况及行政费支出水平分档确定不同的行政费支出增长比例，以确定各区县的人均支出综合定额指标。
（三）行政在职人员控制数根据上一年在行政费中开支的人员数确定。
三、考评方法
考核指标每年由市财政局根据各区县上年行政费支出情况，参考本年增支因素下达，考核指标一年一定。由各区县财政局在同级人民政府领导下组织实施。年终市财政局对各区县年度执行情况进行全面考核，同时检查各区县是否认真执行各项规章制度；是否采取有效措施加强管理以及
是否收到成效；数字是否真实，内容是否完整等。考核结果由市财政局通报各区县政府办公室和各区县财政局。
四、奖励措施
为推动各区县对行政费考核办法的组织实施，促进各区县加强行政费管理工作，在考核的基础上，对完成市财政局下达的考核指标、行政费支出控制工作成效显著的区县予以通报表彰，颁发奖励证书，并由市财政局结合区县专项补助一次性核拨奖励专款。
五、各区县财政局根据本办法并结合本区县实际制定具体实施办法。
六、本办法自发文之日起执行。



1999年12月2日
关于法院民事判决公信力问题的研究

崔海霞


[内容提要]本文主要分析了影响法院民事审判公信力的现状和原因，并就其原因探索了我们提高法院民事判决威信的根本途径和目前要采取的措施，笔者认为根本出路在于提高法官素质，措施目前主要是加强外部监督和改革民事判决书的写作模式。
关键词：民事审判、公信力、司法公正

　一、我国民事判决公信力的现状
随着我国市场经济的发展，经济纠纷日益增多。同时随着人民群众文化水平的不断提高，法律意识的不断增强，人们更多的把解决纠纷的目光投向法院，寻求法律救济。这都是法治进程中令人高兴的进步。但是近几年来政府威信，包括法院公信力的降低都为我们法院工作造成了一定的难度，提出了挑战，也造成了很不好的影响。主要表现在几方面：
一是人民群众不按法律的正常渠道去解决问题，当事人一旦不服判决就通过找关系、找市委领导、上访等非正当的渠道来解决本应该由法院通过法律程序解决的问题。上访事件频频发生。
二是对生效的判决怠于执行，造成了执行难的问题，当事人常常出现赢了官司输了钱的现象。这使得社会上对于打官司没有安全感，因为官司的输赢并不能最终保证自己的利益能够得到最终的保护。
　二、法院民事判决公信力不高的原因分析
　一是社会大环境的影响。政府一些缺乏诚信的做法让群众从整体上对各个政府机关产生排斥的心理，认为既然都是代表国家的政府机关，法院其诚信也好不到哪里去。近来连续曝光的西安宝马体彩事件就是一个鲜明的例子，这件事引发了有关部门对于公正部门的工作状况的教育整改的警惕性,然而政府机关的形象、公证行业的信誉，民众对于体彩事业的信心却不是短时间内可以挽回的。体彩管理部门、公正行业的威信力受到极大的挑战。对于政府机关而言，行政权力的基础是必须得到民众的认可，而得到民众的认可的一个重要的前提是必须具有公信力，民众相信政府所说的话、所做的事，所谓“观其言、察其行”，才有可能让渡自身部分的权利，服从政府的管理。如果公信力流失，民众对政府不再认同，政府就失去了其存在的合法性基础。对于依托市民社会而存在、并无国家力作后盾的社会团体，公信力更是其存在的第一要务，没有公信力的政府必然为市场而淘汰，为民众所抛弃。所以政府要从整体上提高自己的威信，只有建立诚信政府的大环境，司法的威信才能真正的树立,民众也才能真正从心理上相信法院判决的公正，继而自觉的执行法院的判决。
　二是我国现行的法治状况自身也存在不公正的基础。比如我国的司法机关是按照行政区域划对应设置，司法机关的经费由地方财政支出，人事由当地党委、人大任免，这不可避免地造成审判工作受制于地方党委及行政机关，为了保护本地区的利益，地方政府会影响审判工作，审判工作中会形成地方保护主义。又由于我国长期存在的“官本位”思想，一些地方和部门的长官意志还比较严重，很容易出现某个领导干预审判工作的情况，一些民事诉讼的当事人在诉讼中对法院的信任度不高，总是热衷于找领导解决问题，而一些领导往往不能正确认识党的领导作用，个人会插手处理此类问题，使法院在审判工作中受制于某些领导，出现个人干预审判的现象。又由于我国长期以来形成的保护国家利益而忽视个人利益的思路，在审判工作中片面保护与国家利益有关的国有企业、公有企业利益的思维仍未改变，在这些企业与公民发生纠纷时，没有将双方作为平等的主体对待，审判工作中侧重保护国家和集体的利益而损害公民的利益。凡此种种深层次制度上的原因也羁绊着我国的法治进程，深刻的影响着我国法院民事判决的公信力。
　三是法院审判理念存在问题。自上世纪八十年代末期开始，我国法院进行了民事、经济审判方式的司法改革，期间所设计的一些模式和规则为司法公正奠定了一定的基础。但是还存在着一些问题。首先是“程序公正”没有到位，无论是从思想还是从实践上，“程序公正”都没有得到应有的重视。人们对于诉讼程序的定位，经历了由程序工具主义理论到程序本位主义理论再到相对程序工具主义理论的过程。而对我国传统司法体制影响最为深远的，莫过于程序工具主义理论。这一理论把诉讼程序作为实体审判的工具，强调了诉讼程序对实体的有用性和诉讼程序的技术性，认为诉讼程序依赖于诉讼实体而存在。这一理论也在很长的时间内影响了司法界，最为直接的后果是“重实体轻程序”的观念深植于司法人员的头脑中，并且随着时间的推移，越来越深刻的阻碍着司法的进步。同样对程序的漠视也引发了社会对于法院判决的合理怀疑。由于程序的缺失，当事人、社会大众对案件缺乏必要的知情权。在一种类似于“暗箱操作”的情况下所做出的判决结果即使是绝对公正的，也是不能令人信服的。必须让法律程序的每一个环节都置身于社会公众的监督之下，并且诉讼程序的每个环节都要公开、公正、公平。只有这样充分的发挥诉讼程序自身所具有的价值美感，才能使当事人以及社会公众相信法律的公正、法院的公正、判决的公正。因为法律判决的结果是在他们的“注视”下产生的，每个人都最相信自己的眼睛。
　四是我国当前社会的法律职业道德和法律认知水平大大降低了法律的权威和法院的公信。首先,作为法律的执行者的法官群体的法律水平和道德水平在总体上有待于提高。有些法官业务知识匮乏，判案只是通过威吓当事人来达到息事宁人的目的，有的法官抵制不住当事人、律师的贿赂和拉拢枉法裁判。其次,律师群体业务开展的不规范，部分律师与法官的关系暧昧，不得不让对方的当事人产生合理的怀疑。甚至有的律师利用当事人对于法律的无知，故意做出一些损害当事人利益的法律建议，致使不知就里的当事人对于法院判决产生抵抗情绪，认为法律不公，判决不公。最后就是公众的文化水平和法律水平高低不一。一些群众只简单的认定自己的所认为的事实，全然不懂法律，不懂诉讼是需要证据支持的。笔者曾经看到过一个真实的事例：一个当事人所提供的证据是其表哥的证言，在法官问及时，他立即打电话给其表哥，在电话里问“表哥有这件事吧？有啊。好。”于是放下电话对法官说“我表哥说有这事。”暂且不说这个当事人的表哥证言的真实性和采信力，这个当事人对于法律证据的无知可见一斑。所以在一个对法律普遍的缺乏认知的社会使法院的判决有威信力，只有靠强硬的手段，而不是真正的以理服人。这种威信只能是公众对于强硬手段的恐惧，而不是真正意义上的信服。所以现在我们国家要达到真正的法治，提高人民的教育水平普及法律知识是最根本的。
五是我国目前的立法与实践也存在着矛盾和脱节的情况。法律的规定或滞后于现实的发展，或与现实的实际情况不符都会使判决有失公平。例如一个案子是这样的：某个村子的农民开垦了某个农场的一些荒地，把荒地变成了良田，但是几十年后，由于地价增长，农场想把改良后的土地的使用权收回，于是整个村子的村民群情激奋。因为我们国家没有规定占有时效，如果严格按照法律的规定，土地使用权应该由农场收回，但是村子的村民已经耕种了几十年，全村靠这片开垦的土地吃饭，一旦收回，整个村子的村民的生计将成问题。按照公平的原则，村民的应该继续耕种这片土地。一边是法律,一边是人情。选择了法律将背弃人情。法官面临艰难的选择。如果我们像国外的立法一样规定了占有时效的话，那么这个问题就不难解决了。还有一些案子例如企业改制过程中出现的企业职工的买断、下岗等问题也是目前比较棘手的问题。法律没有明确规定这些案子最终由法院解决。法院为了不牵扯大规模的利益纷争，于是这种案子一般采取不予受理或者裁定驳回起诉的办法处理。这种做法虽然可以让纠纷游离于法院之外，但是当事人却怨声载道，有状告无门之感，认为法院不能打官司，是摆设，自己的理由没有地方可说，没有讲理的地方。这种法律上的漏洞使法院可以消极的对待一些棘手的案子，这时虽然法院没有具体审理案子，但是同样会降低法院的权威，让公众对于法院很失望。笔者认为法院应该成为公民权利保护的最后一道屏障。法院应该把一些关系到人民群众切身利益的案子纳入自己的管辖范围。当然法院的这种对权利的保障也有待于法律的理顺。比如农村新生儿分地的问题，法院如果判决新生儿取得土地，但是按照《土地承包法》的规定土地不到承包期结束不能从村民手中要回来，这就给法院的判决执行带来困难，要维护当事人的权益判决，但是客观上不能执行，这同样有损于法院权威。
六是诉讼成本也大大的限制了人民群众对于法院判决的公信。诉讼成本对于一般的老百姓来讲是一个很大的负担。比如某村的农民因为土地承包的问题与镇政府打官司。来回的路费、律师费还有耽误农活的损失使他们叫苦连天。他们自己的财力无法与政府对抗。因此这种力量的悬殊造成了当事人心理上对最后判决的公正的不信赖。
七是一些程序技术上的问题也影响了法院民事判决的公信力。例如民事证据制度的建构。随着我国法治建设的不断推进和完善，进行证据立法已日益成为法学界和司法界的共识。最高人民法院在总结司法实践经验的基础上，制定了《关于民事诉讼证据的若干规定》，以司法解释的形式确立了证据规则，为解决当前审判实务中对民事诉讼证据的举证、质证、认证等提供了规范的依据，也为以后以
立法的形式设置我国的民事证据制度奠定了基础。然而，构筑我国民事证据制度必须面临一个前提问题是在法官认定案件事实的过程中，究竟应该多设置一些证据规则，以限制法官的自由裁量权还是少设置一些证据规则，让法官根据良知、理性去判断证据的证明力。也就是对民事证据立法中证据制度的选择问题，是建立法定证据制度，还是建立自由心证的证据制度，还是采取这两种制度的结合。由于我国民事审判活动一贯实行的是“实事求是”的证据制度，它要求审判员在审理案件的过程中，坚持从实际出发、注重调查研究、查明案件的真相。这造成了民事证据制度的不健全和不完善，甚至出现严重的偏差，致使在民事方面存在比较突出的问题。其中一个比较突出的问题是法官的威信、公信力不高，公众对其做出的自由判断始终有一种不信任感。这也致使上诉增加，申诉、抗诉不断。因此在以后的立法中怎样把握法定证据制度和自由心证制度的关系问题，还是我们立法界和司法界结合我国国情要探索的问题。
八是司法鉴定的公信也影响着法院的判决。随着科学技术的进步，越来越多的法官和当事人将司法鉴定作为查清案件事实，认定案件性质的依据。司法鉴定对于保证办案质量、避免冤假错案有着十分重要的作用。然而由于目前我国司法鉴定实践中存在的一些问题，致使鉴定结论的科学性、客观性、公正性受到了一定程度的影响，这不仅增加了办案的难度，干扰了司法活动的正常进行，而且使司法鉴定结论的公信力受到严重的影响，造成了不良的社会影响。有的法官或者是鉴定机构甚至把司法鉴定当成是佐证自己判决的工具，根据自己的“愿望”随意的取舍。当事人也可以根据自己的“需要”随意的选择鉴定机关和鉴定人。这些都为当事人不服法院的判决提起上诉和申诉埋下了隐患。我国司法鉴定的制度有待于完善。
九是法院民事判决书存在问题，如果法院的民事判决的实体结果是正确的，但是裁判说理不充分，证据认定过程过于武断、简单，当事人和社会公众看了判决书如坠雾里，不知所云。那么看都看不懂，更别说相信判决的公正和可信了。但是我们也容易进入另一种误区，裁判文书拖沓冗长，认为判决书越长越好，往往十几页、几十页，看得人头晕眼花。这样的判决书说具有说服力也是牵强的，当事人、公众对此的信服力也不会强。
综上笔者分析的民事判决缺乏公信力的众多原因，并不能囊括民事审判中存在的所有问题。归根结底这些原因都是一个司法公正的问题。 司法公正包含了实体公正和程序公正这两个方面。这些原因分属于实体方面与程序方面的问题。
三、增强我国法院民事判决公信力根本途径的探索
法院是民事司法的主体，要真正的克服我国法治的缺陷，树立法院判决的权威，做到司法公正，我国的学者和法官群体也在不断的摸索。大家比较一致的认为司法公正的关键是法官执法。就我国目前的状况我们法官的政治素质是比较好的，好多法官出身于军队专业干部，基本上能够做到廉洁奉公、秉公执法。但是也不排除个别法官的素质较低的问题。法院中还存在违法、违纪、违心的行为。
怎样确保法官的严肃执法呢？随着我国加入ＷＴＯ在司法审判制度上如何吸收先进国家的法律制度出现了法律上的价值选择。大部分学者都认识到吸收先进国家的法律制度的必要性。但是应如何把握“度”的问题呢？笔者坚决的反对那种全面的移植的观点。西方的法律制度并不是尽善尽美的，事实上，他们也在不断的完善自己。我们应该看到任何一个国家的司法制度都是该国文化的组成部分，体现了该国家特有的社会形态、政治经济制度、司法观念等，这就要求我们在吸收西方的法律制度的时候，要从本土的客观情况出发，选择性的吸收适合我国国情的制度内容，在吸收西方的法律制度的时候，要全面的考虑其内在的价值和其配套的制度环境。西方的三权分立模式与中国的共产党领导的政治体制在本质上有很大的区别，西方国家法院地位和法官职业的崇高与尊贵，目前在我国并不适用。所以我们树立法院权威，剔除司法腐败，纠正法官的过错在我国需要有我们自己的思路和措施。既然内部的质的发展是不以人的意志为转移的，需要长久的努力和多种条件的积累，那么我们就从外部着手，加强监督，用外部的压力迫使公正与效率的产生。当然这种外部的监督并不等于随意的党政干扰。
四、提高我国民事公信力的对策和措施
针对以上笔者分析的原因和实现司法公正道路的探索我们可以发现要在我国达到法治状态，法院在社会生活中起到其应有的作用，让老百姓真正的相信法律，相信法院的判决，一切的社会纠纷都置于法律的控制之下，并不是一件轻而易举的事情。它需要各方面的配套制度的改革发展，它更需要社会政治、经济、文化的全面发展。
现在笔者仅就影响我国法院民事判决法院存在的问题做出几点建议，希望在徇序渐进中逐步的提高法院民事判决的公信力，做到公开、公正、公平。
（一）民事程序方面的改进
我们要完善我们的监督机制，尤其是检察院和媒体的监督。
1、完善检察院的法律监督
如何完善民事审判法律监督应考虑两个方面的因素，首先是要实现法律监督的目的，人民检察院的职能之一是监督人民法院民事审判活动是否合法，只要人民检察院的目的是为了保护国家利益或民事主体合法权益不受侵犯，维护法律的正确实施，就不应该限制监督方式，即可用多种方式履行法律监督职能，否则人民检察院的监督机制仍会处于不健全的状态。其次是要适合民事诉讼的特点，一般情况下民事诉讼因当事人的起诉而引起，但是在有些情况下，一些危害国家利益的行为没有被提起诉讼，难于实现国家对民事关系的干预，又因在一般的情况下，人民检察院不参加诉讼，无法了解审判活动的过程，实际上无法监督审判活动。甚至有时候片面的听取一方当事人的一家之言来提起抗诉。例如一个案子就是这样，一个被电击去双手的残疾人与造成其损害的当地供电局对簿公堂。终审比较公正的判决供电局赔偿这位残疾人60多万元，但是供电局却多方活动促使检察院提起公诉，于是再审判决供电局只赔偿残疾人10多万元，造成这位残疾人生活困难，怨声载道，四处上访。这个案件似乎很不可思议，检察机关代表一个强大的企业向一个失去双手的残疾人主张权利。一个残疾人除了要对抗强大的企业外，还要对抗强大的国家机关。试想这样的判决怎么令人信服，这样的判决在社会上又有怎样的威信力。因此法律应该具体的规定检察院的监督方式，具体包括五种：提起诉讼或支持起诉、参加诉讼、提起抗诉、纠正违法和检察建议。
（１）提起诉讼或支持公诉
提起诉讼是指检察机关认为民事行为人的行为违反了法律的规定，侵害了国家的利益，应当承担民事责任，经查明事实清楚、证据确凿之后，向人民法院起诉要求追究其民事责任的活动。
支持起诉是指公民、法人或其它组织的合法权益受到侵害，当事人没有能力提起诉讼或起诉受到阻碍时，人民检察院查明事实后，支持当事人向人民法院提起诉讼的活动。
（２）参加诉讼
检察机关参加民事诉讼是指人民检察院参加到已经提起诉讼的民事案件中去，对人民法院的审判活动和当事人及其诉讼参与人的诉讼活动是否合法实行监督。具体检察机关参加什么案件或参加哪一类案件的诉讼，均应由检察机关根据具体的案件的性质、情节、社会影响以及维护法律的需要做出决定。
（３）提起抗诉
提起抗诉是指人民检察院认为人民法院所做出的民事判决和裁定，在认定事实上有错误或者适用法律上有错误，或者由于违反诉讼程序而影响判决裁定的正确性，根据一定的程序提请人民法院予以纠正。我国现行的民事诉讼法已经对这种监督形式做了规定，但是规定的不够具体，建议将抗诉的程序规定的更具体、更容易操作。
（４）纠正违法
纠正违法是指检察机关在法律监督活动中，依照法定的程序监察和纠正审判活动中的违法行为和措施的一种监督形式。这种监督形式主要是针对审判活动中人民法院的违法行为和违法措施而采取的。可以用口头、书面的形式。在立法上赋予检察机关纠正违法的监督权力，使检察机关对民事审判的监督更及时、更具体，有利于及时纠正人民法院诉讼程序上的违法行为。
（５）检察建议
检察建议是指人民检察院在履行法律职责过程中对人民法院提出的有关纠正错案、改进工作、完善制度等方面的意见、建议和措施。对于人民法院不采纳人民检察院的检察建议而人民法院的审判活动确有错误的，仍可采取纠正违法的方式向人民法院纠正。
通过以上规定的检察院的监督方式，使人民检察院的监督更完善。再从立法上规定人民检察院的实施监督措施的具体程序，比如确认人民检察院的调查取证权、举证权、调卷权等，就使法律监督更具有操作性。法律监督落到实处，我国的司法公正就更有保证，我国的司法判决将更有威信力。
2、进一步完善媒体监督
有这样一句法律格言：“正义不仅应得到实现，而且应以看得见的方式加以实现。”这说的是司法审判中实体正义与程序正义的关系。其实媒体报道与司法公正的关系也正如格言所述：如果说司法是让正义得以实现的话，媒体对司法活动的报道则是让社会看见正义的实现。同时媒体对司法活动的报道不仅仅是简单地报道司法裁判的结果，而且也往往通过自己的信息传递功能和评价功能对正义予以伸张和诉说，并推动正义的实现。司法裁判与媒体报道是两类不同的社会评价，前者缘于制度设计的要求，后者则缘于言论自由的人权。司法独立是现代法治国家对司法权力配置及运行的基本要求，其目的是实现司法公正。媒体对司法活动的报道有助于实现司法公正，防止司法独立走向司法专横。司法可以强制当事人履行判决结果，但是不能限制当事人及其他民众通过媒体对其公正性表示质疑。对媒体报道反映的当事人和其他公众的言论观点，任何人
都可以不赞同，但必须尊重和捍卫他人说话的权利。在我国，随着市场经济的发展,公民的人权意识在增强，媒体报道备受人们的关注。一些冤假错案往往是通过媒体曝光，进而引起有关部门包括法院的重视而得以解决的。这也是很多这类电视节目报纸受到欢迎的原因。
媒体报道具有强大的引导和评价功能，因此很多人也害怕媒体报道一旦放开，会形成“媒体审判”，法官将会被媒体所控制，失去其独立性。首先，法官可能受到媒体的误导而做出错误的判决。其次，法官可能受到媒体报道形成的舆论压力，而不能坚持自己对案件事实和法律的认识，违心地做出判决，尤其是媒体在我国长期以来被视为党和政府的喉舌，媒体的报道被视为党委和政府的声音的情况下，媒体的报道往往令法官、法院面临较大的压力。再次