上海市人民政府


上海市道路交通管理处罚办法
上海市政府



第一条 根据《中华人民共和国治安管理处罚条例》、《中华人民共和国道路交通管理条例》和《上海市道路交通管理实施办法》的规定，制定本办法。
第二条 凡在本市道路上发生的违反交通管理规定的行为，依照本办法处罚；本办法没有明文规定予以处罚的，可予以批评教育。
第三条 对违反交通管理行为的处罚分为下列五种：
（一）警告；
（二）罚款：五元以上，二百元以下；
（三）拘留：一日以上，十五日以下；
（四）吊扣驾驶证或车辆牌证：十二个月以下；
（五）没收违章物资。
第四条 有下列违反车辆音响、灯光使用规定行为之一的，处五元罚款或警告：
（一）在禁止鸣喇叭的路段、区域、时间内鸣喇叭，或在市区使用高音喇叭的；
（二）用喇叭叫人或鸣长音的；
（三）夜间行车不开防眩目近光灯、示宽灯、尾灯，或不按规定使用远光灯的；
（四）转弯、调头、变换车道不开转向灯的。
第五条 违反车辆载人、载物和乘车人规定，有下列第一项至第六项行为之一的，处五元罚款或警告，对机动车驾驶员可以并处吊扣一个月以下驾驶证；有第七项、第八项行为之一的，处二十元以下罚款或警告，并可以单处吊扣一个月以下驾驶证：
（一）站在车行道上招呼出租汽车、候乘公共汽车或其他通勤车，不听劝阻的；
（二）骑自行车带人违反规定或有动力装置的残疾人专用车载人的；
（三）机动车辆超额载人的；
（四）车辆载物超长、超宽、超高未经许可或超重的；
（五）车辆载物流漏、散落、飞扬车外的；
（六）装载危险品违反规定的；
（七）货运机动车载人违反规定的；
（八）教练车载物或违反规定载人的。
第六条 有下列违反停车规定行为之一的，处五元罚款，有第三项行为的，对机动车驾驶员可以并处吊扣一个月以下驾驶证：
（一）公共汽车、电车、长途客车不在规定的站点停车上下客的；
（二）在禁止临时停车的地方停车的；
（三）在禁止停放车辆的地方停车的。
第七条 有下列违反交通标线行为之一的，处五元罚款或警告，对机动车驾驶员可以并处吊扣一个月以下驾驶证：
（一）行人不走人行道、横过车行道不走人行横道的；
（二）骑坐或钻、跨交通隔离设施的；
（三）在道路上玩耍、抛物或有其他妨碍交通行为的；
（四）车辆不按规定车道或跨车道行驶的；
（五）遇停止信号超越停止线的；
（六）机动车停放跨、压停车位标线的。
第八条 有下列违反交通信号、交通标志行为之一的，处五元罚款，对机动车驾驶员可以并处吊扣一个月以下驾驶证：
（一）穿越红灯或不按箭头灯信号规定通行的；
（二）违反禁令标志或指示标志的；
（三）违反车道控制信号的。
第九条 违反机动车驾驶员管理规定，有下列行为之一的，处五元罚款：
（一）驾车未带驾驶证或行驶证的；
（二）驾驶机动车应戴眼镜而未戴眼镜的；
（三）驾驶机动车时吸烟、饮食或有其他妨碍安全行车行为的；
（四）赤足或穿拖鞋驾驶机动车的；
（五）地方驾驶员驾驶部队车辆，或部队驾驶员驾驶地方车辆的；
（六）驾驶机动车没有关好车门的；
（七）驾驶和乘坐二轮摩托车不戴安全头盔的；
（八）驾驶轻便摩托车载人或驾驶二轮、侧三轮摩托车后座附载不满十二岁儿童的。
第十条 违反机动车驾驶员管理规定，有下列第一项、第二项行为之一的，处二十元以下罚款，可以单处吊扣一个月以下驾驶证；有第三项、第四项行为之一的，处五十元以下罚款，可以单处吊扣三个月以下驾驶证或车辆牌证；有第五项、第六项行为之一的，处一百元以下罚款，可以
并处吊扣四个月以下驾驶证：
（一）实习驾驶员不按规定驾驶大型客车、电车、起重车、带挂车的汽车或特种车辆的；
（二）学习驾驶员不按指定时间、路线学习驾驶的；
（三）驾驶转向器、制动器、灯光装置等机件不符合安全要求的车辆的；
（四）饮酒后驾驶机动车的；
（五）驾驶与驾驶证准驾车类不相符合的车辆的；
（六）不按规定参加驾驶员审验或审验不合格仍驾驶车辆的。
第十一条 违反机动车驾驶员管理规定，有下列行为之一的，处二百元以下罚款，可以并处吊扣六个月以下驾驶证或车辆牌证，情节严重的，可以并处吊扣六个月以上十二个月以下驾驶证或车辆牌证；有第三项至第五项行为之一的，也可处以十五日以下拘留：
（一）学习驾驶员单独驾车的；
（二）使用失效的机动车牌证、驾驶证，或伪造、涂改、冒领机动车牌证、驾驶证的；
（三）将机动车辆交给无驾驶证的人驾驶，或无驾驶证的人驾车的；
（四）转借、挪用机动车牌证或驾驶证的；
（五）醉酒后驾驶机动车的。
第十二条 违反车辆管理规定，有下列第一项至第三项行为之一的，处五元罚款，对机动车驾驶员可以并处吊扣一个月以下驾驶证；有第四项至第七项行为之一的，处二十元以下罚款，对机动车驾驶员可以单处吊扣二个月以下驾驶证或车辆牌证；有第八项行为的，处三十元以下罚款，
可以单处吊扣二个月以下驾驶证；有第九项行为的，处五十元以下罚款，可以并处吊扣三个月以下驾驶证：
（一）货运机动车未按规定喷漆车牌号码或单位名称的；
（二）擅自安装或不按规定使用特殊音响警报器或者标志灯具的；
（三）车辆号牌残缺不全或字迹模糊不清的；
（四）自行车安装边斗的；
（五）自行车、三轮车或残疾人专用车擅自安装发动机、电动机的；
（六）无牌证或牌证过期的自行车、人力车或残疾人专用车在道路上行驶的；
（七）擅自更改摩托车主要装置，有碍安全的；
（八）不按规定申领和使用机动车临时号牌、试车号牌或临时移动证的；
（九）驾驶未经检验或检验不合格的机动车辆的。
第十三条 违反车辆行驶管理规定，有下列行为之一的，处五元罚款，对机动车驾驶员可以并处吊扣一个月以下驾驶证：
（一）在通行公交车辆的道路上学骑自行车或在人行道上骑自行车的；
（二）驾驶非机动车推、拉、攀扶其他车辆的；
（三）驾驶非机动车在道路上相互追逐、曲折竞驶、逆向行驶、双手脱把、扶肩并行、单手脱把另带自行车或撑伞的；
（四）非机动车制动器失效仍在道路上行驶的；
（五）非机动车转弯、调头不伸手示意的；
（六）驾驶摩托车或人力客、货车在同一车道内并排行驶的；
（七）醉酒后驾驶非机动车的；
（八）违反路口让行规定的；
（九）驾驶机动车超过规定车速的。
第十四条 违反车辆行驶管理规定，有下列第一项至第三项行为之一的，处二十元以下罚款，可以单处吊扣一个月以下驾驶证；有第四项至第九项行为之一的，处三十元以下罚款，可以单处吊扣二个月以下驾驶证：
（一）不按规定会车、倒车或调头的；
（二）不按规定拖带挂车或牵引车辆的；
（三）驾驶噪声、排放有害气体超过国家标准的车辆的；
（四）变换车道或借道通行妨碍其他车辆正常行驶的；
（五）驾驶后视镜、刮水器不符合安全要求的车辆的；
（六）行至交叉路口、铁路道口不按规定行车或者停车的；
（七）在禁行的时间、道路上行驶的；
（八）驾车不避让执行任务的警车、消防车、工程救险车、救护车的；
（九）向右转弯，遇同车道内有车辆等候放行信号时，强行转弯的。
第十五条 违反车辆行驶管理规定，有下列第一项、第二项行为之一的，处五十元以下罚款，可以并处吊扣三个月以下驾驶证或车辆牌证；有第三项、第四项行为之一的，处一百元以下罚款，可以并处吊扣四个月以下驾驶证；有第五项、第六项行为之一的，处二百元以下罚款，可以并
处吊扣六个月以下驾驶证或车辆牌证，情节严重的，可以并处吊扣六个月以上十二个月以下驾驶证或车辆牌证：
（一）驾驶机动车逆向行驶的；
（二）驾驶机动车下陡坡时熄火、空档滑行的；
（三）用人工直接供油驾驶机动车辆的；
（四）驾车穿插、超越警车及其护卫车队的；
（五）不按规定超车或被超车故意不让的；
（六）不按规定停车或车辆发生故障不立即将车移开，造成交通严重堵塞的。
第十六条 违反道路管理规定，有下列第一项至第六项行为之一的，处五十元以下罚款；有第七项行为的，处二百元以下罚款：
（一）擅自占用道路设立车辆停放场、点的；
（二）擅自占用道路堆物、搭建、设摊或在公路上堆肥、晒粮、打场的；
（三）在道路上施工作业超过规定期限或违反施工要求的；
（四）设置遮阳篷帐、广告牌、霓虹灯或种植绿化违反规定的；
（五）未经批准在车行道或人行道上举办商品展销、群众集会等活动的；
（六）擅自设置、移动、拆除或毁坏交通管理设施的；
（七）未经批准，擅自挖掘道路的。
对未经批准擅自占用道路或扩大占路范围、延长占路时间的，除按前款规定处罚外，由公安部门发出整改通知书，责令其限期改正；对拒不改正的，由公安部门强制拆除或没收违章物资。
第十七条 违反交通管理，有下列行为之一的，处十五日以下拘留、二百元以下罚款：
（一）在城市集会、游行，违反有关规定妨碍交通，不听交通警察指挥的；
（二）无理拦截车辆或者强行登车影响车辆正常运行，不听劝阻的；
（三）违反交通法规，造成交通事故，尚不够刑事处罚的。
第十八条 对违反交通管理行为处警告、二百元以下罚款、吊扣驾驶证或车辆牌证不满六个月的，由区、县公安交通管理机关裁决；其中处警告、五十元以下罚款，被处罚人没有异议的，可以由交通警察当场处罚。
对违反交通管理行为处吊扣六个月以上驾驶证或车辆牌证的，应当报请市公安交通管理机关裁决。
对违反交通管理行为处拘留、没收违章物资的，由区、县公安机关裁决。
第十九条 交通警察处理违反交通管理行为，按下列程序执行：
（一）发现违反交通管理的行为时，可以口头传唤违反交通管理行为人，指明其违反交通管理的行为事实。
（二）对违反交通管理的行为，在当场处罚权限内的，应向被处罚人当场宣布处罚决定。作罚款处罚的，应告知其当场交纳罚款，在收到罚款后，开具《交通管理当场处罚决定书》和罚款收据交给被处罚人；被处罚人不能当场交纳罚款的，开具《违反交通管理通知书》交给被处罚人，
并应告知其在二十四小时内到指定的公安交通管理机关交纳。


（三）对违反交通管理的行为，超出交通警察当场处罚权限或被传唤人对当场处罚有异议的，开具《违反交通管理通知书》交给被传唤人，并应告知其在五日内到指定的公安交通管理机关接受处理。
（四）违反交通管理行为人出示足以证明本人身份证件的，一般不得当场扣留驾驶证、行驶证或车辆；但行为人不能继续驾车或车辆不能继续行驶或不便传唤处理的除外。


（五）《违反交通管理通知书》一式二联，第一联交违反交通管理行为人，第二联应当在二十四小时内送达上述指定的公安交通管理机关，暂扣驾驶证、行驶证的，应随同《违反交通管理通知书》同时送达。
第二十条 公安交通管理机关对被传唤人的处理，按下列程序执行：
（一）应当及时讯问被传唤人，必要时应当询问证人，并应作笔录。
（二）经讯问查证，对违反交通管理行为事实清楚的，依照本办法的有关条款作出裁决；裁决应填写《交通管理处罚裁决书》，并立即向本人宣布；裁决书一式三联，第一联交被处罚人，第二联交被处罚人所在单位，第三联留存备查。
（三）对违反交通管理的机动车驾驶员处超过五十元的罚款或吊扣驾驶证的，裁决生效后应在驾驶证上给予签证记录。
（四）对违反交通管理行为，需给予拘留、没收违章物资处罚的，按《中华人民共和国治安管理处罚条例》规定的程序办理。
第二十一条 被处罚人接到《交通管理处罚裁决书》后，受罚款处罚的，应当场交纳罚款；当场不能交纳的，应在接到《交通管理处罚裁决书》后五日内交纳；受吊扣驾驶证或车辆牌证处罚的，应当场交出驾驶证或车辆牌证。
第二十二条 被处罚人无正当理由逾期不交纳罚款的，可以按日增加罚款一元至五元；无正当理由不按规定时间交出驾驶证或车辆牌证的，迟交一日增加吊扣期限五日；拒绝交纳罚款的，可以处十五日以下拘留，罚款仍应执行。
公安交通管理机关或交通警察收到罚款或吊扣的驾驶证、车辆牌证后，应当给被处罚人开具收据。
罚款全部上交国库。
第二十三条 被处罚人不服区、县公安交通管理机关警告、罚款裁决的，可以在接到裁决书后的五日内向主管公安机关提出申诉；不服区、县公安机关拘留、没收违章物资裁决的，可以在接到裁决书后的五日内向市公安机关提出申诉。
申诉受理机关在接到当事人的申诉申请后，应在五日内作出申诉裁决；被处罚人不服申诉裁决的，可以在接到申诉裁决书后五日内向当地人民法院提起诉讼。
第二十四条 被处罚人不服区、县公安交通管理机关或市公安交通管理机关吊扣驾驶证或车辆牌证裁决的，可以在接到裁决书后的五日内，分别向市公安交通管理机关或市公安机关申请复议一次；复议受理机关在接到当事人的复议申请后，应在五日内作出复议决定。
第二十五条 本办法由上海市公安局负责解释并组织实施。
第二十六条 本办法自一九九○年一月一日起施行。一九八一年四月二十二日上海市人民政府批准的《上海市处理道路交通违章试行办法》同时废止。



1989年8月11日
行政诉讼举证责任的动态分析和理性思考
顾苗 赵景川
（安徽大学法学院 合肥 230039）

摘 要：《行政诉讼证据规则》对行政诉讼举证责任进行了进一步发展，本文对此问题进行了研究。文章首先阐述了举证责任的历史嬗变过程，认为世界各国对它已经基本形成一致认识；接着对我国行政诉讼举证责任的发展分成三个阶段进行了研究，指出各个阶段举证责任制度的成功之处和不足之处,特别重点研究了《行政诉讼证据规则》中建立的举证责任制度；进而在此基础上进行了理性思考，并对行政诉讼中举证责任的合理分配提出了自己的观点。
关键词：行政诉讼；举证责任；具体行政行为；证据规则

举证责任是证据制度的重要组成部分，在不同的诉讼制度中，因其诉讼程序的性质、内容和形式的不同，举证责任的承担情况不同，举证责任的概念也有所变化。行政诉讼中的举证责任有自己的特点，我国学者对它的研究也从未中断，特别是在最高人民法院出台了《关于行政诉讼证据若干问题的规定》以后，行政诉讼举证责任的重要性进一步凸显出来。本文在最高人民法院司法解释的基础上，结合司法审判实践，对行政诉讼举证责任进行了研究，希望依此能够对中国行政诉讼法的发展有所裨益。
一、举证责任的嬗变
诉讼史上最早提出的举证责任可追溯至古罗马时期，它与民事诉讼相伴而生，当时的表达为“onus probandi”。其最初的含义是，“原告有举证的义务，原告不尽举证责任时，应为被告胜诉的裁判”；“主张的人有证明的义务，否定的人没有证明的义务”。在公元前450年颁布的《十二铜表法》中规定：“凡主张曾缔结现金借贷或要式买卖契约的，负举证责任。”首次出现了“举证责任”的概念。在古代印度的《摩奴法典》也曾规定：“债权人为索取债务人所欠金额，向其申诉时，可使债权人提供债务证明，令债务人清还。”概而言之，当时的举证责任分配有以下两个原则，其一为“当事人应负举证责任”，其二为“举证责任存在于主张之人，不存在于否认之人”。因此，在当时举证责任乃是提供证据的责任，即主张某一权利的人应当提供充分的证据，否则其主张不能认定，或者不能成立。[1]
1883年，德国学者尤里乌斯·格拉查在其论文集《刑事诉讼导论》中首次将举证责任区分为“实质上的举证责任”（Materielle Beweislast)和“诉讼上的举证责任”(Prozessuale Beweislast)，当时这种划分方法在德国理论界占有主导地位，并对大陆法系国家产生了深远影响。目前，大陆法系国家学者通常认为，举证责任由两部分责任构成：其一，是指在诉讼进行的各个阶段，当事人为避免败诉危险而承担的向法院提出证据的行为责任，又称“行为意义上的举证责任”；其二，是指引起法律关系发生、变更或消灭的构成要件事实处于真伪不明状态时，当事人因法院不适用该事实存在为构成要件的法律而产生的不利于自己的法律后果的负担，又称“结果意义上的举证责任”。因此，在大陆法系国家，举证责任可被定义为：在诉讼上无论如何也无法确定判断一定法律效果的权利发生或者消灭所必要的事实是否存在时（真伪不明的情况），对当事人有法律上不利于自己的假定被确定的风险，也就是事实未被证明，就产生所主张的有利的法律效果不被承认的后果。[2]
在英美法系国家，举证责任一般用“burden of proof”来表示。1975年制定的《美国联邦证据规则》第301条首次以制定法形式将举证责任区分为“证据提出责任”（burden of producing proof）和“说服责任”（burden of persuasion）。按照他们的观点，证据提出责任是指一方当事人必须就特定争议点提出充足证据，从而可以要求法官将该争议点交付陪审团作出裁判，否则法官就会不经陪审团而直接作出不利于当事人的即时裁定；说服责任是指负有此责任的当事人必须提供足够的证据以使事实裁定者达到相当的确信程度，否则他将在某个争议点上败诉，即他所承担的是“没有说服的风险”。因此，在英美法系国家，举证责任是指在诉讼开始后，就某项事实认定，当事人所负有的提出充足证据，以使裁判者在此事实认定上达到相当的确信程度，从而避免所主张事实不必承认的后果的责任。
可以看出，大陆法系国家的行为意义上的举证责任同英美法系国家的证据提出责任均重在提供证据，而结果意义上的举证责任和说服责任均重在所提供的证据能说服裁判者。所以，两个法系对举证责任的划分方法虽然不同，但在最终结果上还是是殊途同归。
二、行政诉讼举证责任的动态分析
笔者认为，行政诉讼举证责任在我国的发展在时间上可以划分为以下三个阶段：
第一阶段：我国1990年施行的《行政诉讼法》中第一次出现了“举证责任”这一概念，其第32条规定：“被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。”可以看出，这条规定有以下两个特点：第一，它明确将行政行为的举证责任分配给了行政机关，而对原告的举证责任未加任何科加，理论依据源于行政程序法治化的理念及行政机关的强举证能力；第二，被告举证责任的证明对象仅规定具体行政行为，而未及其他事实，这是因为行政诉讼法第5条规定行政诉讼的审查对象仅是具体行政行为。
而正是这两点，暴露了立法对此制度设计的经验不足：首先，它将举证责任仅加于被告行政机关，而没有规定原告的任何举证责任，在实践中是行不通的。因为在原告起诉后，法院首先要查明的一个事实是，原告与被诉行政机关之间存在某种行政法律关系，而这种情况下，如果由行政机关负举证责任，则于理不通，而且极有可能增加当事人滥诉的可能性。事实上，法院在受理案件时通常要求原告有确切证据证明他与被告行政机关存在某种行政法律关系，否则就可能被驳回起诉或不予受理。其次，将举证责任的证明对象范围限定为具体行政行为，范围过窄，无法涵盖在行政机关不作为情况下的举证责任问题，而且，我们还看到一个具体行政行为被诉至法院，同样伴随着其他许多行政诉讼法律关系发生、变更和消灭的事实，如当事人是否适格、原告起诉是否超过起诉期限等等，因此我们在承认具体行政行为为证明对象的同时，就不能否认这些事实也应为证明对象。因为这些事实同样能引起诉讼法上的后果，从而影响到具体行政行为所确认的当事人的实体权利和义务。因此依笔者之见，认为行政诉讼的证明对象是一方当事人单方面认定的事实，当事人提出的与这一事实无关的事实，无论其与双方当事人之间的行政法律关系有否利害关系，都不能成为证明对象的观点，[3]正是割裂了诉讼法上的后果与实体法上的后果的联系，从而局限了证明对象的范围。因此，笔者认为行政诉讼法中确立的举证责任制度是很粗糙的。
第二阶段：1999年11月，最高人民法院通过了《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《若干解释》），对我国行政诉讼法的举证责任制度进行了补充规定。
首先，《若干解释》第26条细化了被告行政机关对具体行政行为的举证责任，其第二款规定：“被告应当在收到起诉状副本之日起10日内提交答辩状，并提供作出具体行政行为时的证据、依据；被告不提供或无正当理由逾期提供的，应当认定该具体行政行为没有证据、依据。”这就是说被告在法定期限内不提供或无正当理由逾期提供作出具体行政行为的证据和依据，受诉人民法院应当根据行政诉讼法第54条第（二）项的规定，以“证据证据不足”为由，判决撤销被告作出的具体行政行为。这样就避免了在行政诉讼中，被告以种种理由不履行和拖延履行举证责任的行为。
其次，《若干解释》第27条规定了原告在一定范围内承担举证责任，具体包括四种情形：第一种情形为“证明起诉符合法定条件”（但如果被告认为原告起诉超过法定期限，由其对此举证责任），即在证明起诉合法的问题上，采取了“谁主张，谁举证”的分配方式，由原告证明自己的起诉条件符合法律规定，包括起诉手续完备、与被告之间存在行政法律关系等等。第二种情形为“在起诉被告不作为的案件中，证明其提出申请的事实”，这项规定是针对依申请的和行政机关依职权应主动履行法定职责的行政行为而言的，它在一定程度上弥补了行政诉讼法第32条规定范围过窄的不足。但同时看到，在这种情况下，要求原告必须证明其提出申请的事实，许多时候成为制约当事人提起行政诉讼的重要因素。如在依申请的行政行为中，无论是行政机关对相对人的申请不予理睬还是予以拒绝，一旦被起诉，大部分情况下，行政机关都会遇到败诉的可能，对行政机关而言，这无疑是不能接受的事实，因此在目前的行政执法环节中，行政机关对于相对人所提交的申请很多情况下是不作任何记录的，更何况是给予书面证明。若行政机关工作人员收了申请书，但在行政诉讼中不予承认的话，那相对人如何举证才能证明申请事实的存在，才能避免举证不力带给他的不利后果呢？对于行政机关依法应当依职权主动履行法定职责的行政行为，要求相对人证明提出申请的事实，更是脱离实际！《若干解释》中的此项规定将申请事实的举证责任交与相对人的同时，却没有对其举证责任的豁免作出任何规定，很多情况下将原告人置于进退两难的境地。第三种情形为“在一并提起的行政赔偿诉讼中，证明因受被诉行为侵害而造成损失的事实”，这项规定行政赔偿诉讼中原告举证责任的条款，是参照了民事诉讼的举证责任分配原则，因为原告对自己由于行政行为而受到的损害，有最清楚的认识和处于优势地位的举证能力，由其提供证据来判断行政机关赔偿的数额，是符合保护相对人利益和有限国家赔偿原则的。同时对这类案件，被告对不予赔偿和减少赔偿数额负有举证责任，这是最高人民法院在《关于审理行政赔偿案件的若干规定》的第32条中确立的。[4]原告举证责任的最后一种情形，按照《若干解释》的规定是“其他应当由原告承担举证责任的事项”，这是一个典型的兜底条款。应当承认，原告在负有上述规定的三种举证责任之外，还应承担其他举证责任，如证明相关程序上的一些事实，诸如申请财产保全、先与执行所依据的事实等。但应看到，这条规定可能使原告的举证责任无限扩大，而加大原告诉讼的难度。结合上述分析，笔者认为，《若干解释》对原告举证责任的规定有改进的必要。
再次，《若干解释》第24条第二款规定：“第三人有权提出与本案有关的诉讼主张，对人民法院一审判决不服，有权提起上诉。”笔者认为，这条规定初步明确了在行政诉讼中第三人也应负一定的举证责任。第三人在行政诉讼中，无论是参加到原告一方，还是被告一方，其最基本的一点，他都需证明其参加诉讼符合法定条件，包括证明其与被诉具体行政行为存在法律上的利害关系、其主体适格等方面的内容。在这种情况下，我们就不能否认第三人的举证责任，那种认为在行政诉讼中第三人不负举证责任的观点是值得商榷的。当然，笔者认为第三人承担的举证责任是有限的，不能因此条规定而任意加重第三人的举证责任，而背离设立此条规定的初衷。
第三阶段：2002年6月，最高人民法院出台了《关于行政诉讼证据若干问题的规定》（以下简称《证据规则》），这个规则在《若干解释》的基础上，结合审判实践，对行政诉讼举证责任制度进行了进一步的完善。
首先，对被告在具体行政行为上的举证责任问题，进行了进一步细化，操作性也更强。如它规定：“被告应当在收到起诉状副本之日起十日内，提供据以作出被诉具体行政行为的全部证据和所依据的规范性文件，被告不提供或无正当理由逾期提供证据的，视为被诉具体行政行为没有相应证据，”又规定：“被告因不可抗力或者客观上不能控制的其他正当理由，不能在规定的期限内提供证据的，应当在收到起诉状副本之日起十日内向人民法院提出延期提供证据的书面申请。人民法院准许延期提供证据的，被告应当在正当理由消除后十日内提供证据。逾期提供的，视为被诉具体行政行为没有相应的证据。”可以看出，通过这些规定，对被告行政机关在具体行政行为上的举证责任的规定已经相当完善。
其次，对《若干解释》规定的原告的举证责任进行了规范化和系统化，并取消了兜底条款。笔者以为，其中最为显著的一个变化是对《若干解释》第27条第（二）项的改进，即规定在起诉被告不作为案件中，原告举证责任免除的两种情况：第一种是，被告应当依职权主动履行法定职责的；第二种是，原告因被告受理申请的登记制度不完备等正当理由不能提供相关证据材料并能够作出合理说明的。《证据规则》的此项规定很大程度上弥补了《若干解释》在此问题上的不足，减少了原告对此负有的不合理的举证负担，可以有效消除原告在此类案件上的担心和疑惑，更好的发挥司法权监督行政权的作用，打破行政机关在此类案件中的幻想。但同时我们也应当看到，在第二个免责条款中，要求原告证明被告的受理登记制度不完备，并作出合理说明，同样存在《若干解释》规定中存在的问题，而成为被告行政机关对抗公民起诉权的最后一道“护身符”，而且即使原告求助于人民法院调查取证，很多情况下，恐怕也是无力回天。
此外，《证据规则》第6条规定：“原告可以提供证明被诉具体行政行为违法的证据。原告提供的证据不成立的，不免除被告对被诉具体行政行为合法性的举证责任。”这是总结行政诉讼审判实践经验而增加的一条规定。这条规定首先告诉我们，原告可以对具体行政行为举证，但并不因此而承担举证责任；其次，被告不能因为原告在具体行政行为上的举证错误而免除举证责任，其仍需证明其具体行政行为的合法性。审判实践告诉我们，被告许多情况下不是去证明自己具体行政行为的合法性，而是通过去否定原告的主张达到胜诉的目的。在此规定之前，由于法官缺乏对被告这种举证行为的指导和规范，使得被告在许多情况下通过这种做法，轻而易举的达到了胜诉的目的。而在此条规定出台后，堵死了被告行政机关的这条“投机”之路，其就不得不回到去证明自己行政行为合法性的正轨上去。笔者认为，这条规定对当前行政案件的审判，具有很强的现实意义。
再次，对第三人的举证责任问题，《证据规则》也有体现，其规定：“第三人应当在开庭审理前或者人民法院指定的交换证据之日提供证据，因正当理由申请延期提供证据的，经人民法院准许，可以在法庭调查时提供。逾期提供证据的，视为放弃举证责任。”笔者以为这条规定相对于《若干解释》第24条第二款规定，有所深入，对第三人充分履行自己的举证责任有一定的指导作用。但《证据规则》并没有明确确立第三人的举证责任，而仅加以泛泛的规定，在诉讼中，法官经常依靠自己的自由裁量权来确定第三人负有哪些举证责任。对第三人而言，这种做法恐怕有失公允。因此，立法对此应当作出明确规定。
三、行政诉讼举证责任的理性思考
通过上述分析，笔者认为，在行政诉讼中，仅仅由被告承担举证责任或者仅仅由原告、第三人承担举证责任都是不切实际的，因为行政机关也并非在任何时候都拥有举证优势，而且一律要求行政机关举证不利于减少不必要的诉讼，同样，由原告、第三人完全承担举证责任，会导致双方当事人在诉讼中的地位进一步不平等，不利于促使行政机关依法行政，发挥行政诉讼的监督作用。因此在行政诉讼中合理分配举证责任十分重要。
首先，我们知道，我国建立行政诉讼制度的主要目的是为了防止行政机关违法、越权和滥用权力，保护相对人的合法权益，《行政诉讼法》第1条明确规定：“为……维护和监督行政机关依法行使职权，根据宪法制定本法。”因此行政诉讼应当体现一种司法监督性，以保护相对人的弱者地位，与强大的行政机关进行抗衡。因此在行政诉讼的证据制度中，被告应负强举证责任是有法律根据的，是被告行政机关依法行政原则在司法程序的合理延伸。
其次，在行政诉讼中的大部分情况下，被告行政机关相对于原告、第三人具有强举证能力，但并非在所有情况下被告的举证能力均强于原告、第三人，例如在证明原告因被告行政行为而受损害的事实问题上。因此，在行政诉讼中的一些情况下，应体现公平的法律精神，由原告适当承担举证责任。
再次，根据举证责任的一般原理，当事人的举证应围绕其主张而展开，即在行政诉讼中，对任何一项争议点，两造当事人虽然举证责任不同，但任何一方当事人，只要提出一种事实主张，都至少应对此主张承担提出证据责任，即行为意义上的举证责任，来证明此事实主张的存在，否则其主张被法官承认的可能性为零。所以在行政诉讼中，原告提出具体行政行为违法的主张，其就应该至少承担提供证据证明此具体行政行为存在的责任。任何一个有理性的人都可以想象，假如原告没有提出证据证明此具体行政行为的存在，其主张被法官接受的可能性是不存在的，最终或是被驳回或是被不予受理。因此，在行政诉讼中，原告承担一定的举证责任，不但有非常重要的现实意义，而且在理论上也是举证责任原理的必然要求。
鉴于以上分析，笔者对行政诉讼中的举证责任作如下划分：
1、被告的举证责任
（1）具体行政行为合法，它包括两个方面，一是实体合法，即证明具体行政行为认定的事实正确、作出的处理结果合法等，二是程序合法，即应证明具体行政行为是依照法定的程序作出；（2）行政处罚合理，即证明根据相对人的违法行为、性质、情节以及社会危害所作出的行政处罚是合理的；（3）不作为行政行为的合法性，即应证明其不履行或拖延履行法定职责的合法性；（4）行政赔偿诉讼中的有关事实，包括证明不予赔偿或减少赔偿数额方面的有关事实；（5）其他程序方面的有关事实，如证明原告或第三人不适格的事实、证明原告起诉超过法定期限的事实等等。
2、原告的举证责任
（1）具体行政行为存在的事实，这是行政诉讼能否成立的前提条件，原告必须首先予以证明；（2）起诉符合法定条件的事实，即证明在起诉时符合行政诉讼法第41条的规定，有特殊要求的，符合特殊要求，例如需要复议前置的，已经复议程序；（3）申请被告履行法定职责的事实，即证明在不作为案件中，自己向被告已经进行了申请活动；（4）行政侵权造成的损害事实，即证明损害事实的存在和大小等；（5）其他相关程序事实，如申请先予执行的事实等。
3、第三人的举证责任
（1）参诉符合法定条件，包括与被诉具体行政行为存在法律上利害关系，身份适格等方面的事实；（2）与其主张相联系的其他待证事实，包括两种情况：如第三人支持原告，其就必须对原告所需证明的事实负担一定举证责任，如其支持被告，其就必须对被告所需证明的事实承担举证责任。

参考文献：
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[2]（日）兼子一、竹下守夫.民事诉讼法[M].白绿铉译.北京:法律出版社,1995.
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[4]许东劲.论行政诉讼的举证责任[J].行政法学研究,2002(2).

Dynamic analysis and rational cogitation on burden of
proof for administrative proceedings
Zhao jingchuan
(the school of law, Anhui university,Hefei,230039)
Abstract: Rules of evidence for administrative proceedings has corroborated burden of proof for administrative proceedings, the article explores this problem. At first, the article expounds the historical evolution of burden of proof, deems that it has almost the same meaning in all the countries; and secondly explores burden of proof for administrative proceedings in our country through dividing its course into three stages, designates the successes and defects in every stage, especially the system in rules of evidence. At last, the author pursues rational cogitation to this problem, and gives his opinion on reasonable distribution to burden of proof in administrative proceedings.