江苏省南京市人大


南京市市容管理条例
南京市人大


1997年11月19日南京市第十一届人民代表大会常务委员会第三十四次会议制定 1998年2月11日江苏省第八届人民代表大会常务委员会第三十三次会议批准

第一章 总则
第一条 为了加强城市市容管理，创造清洁、优美的城市工作、生活环境，促进社会主义物质文明和精神文明建设，根据有关法律、法规，结合本市实际，制定本条例。
第二条 本条例所称的市容管理，是指对城市的建筑物(含构筑物、设施，下同)、道路、公共场所、贸易市场、机动车辆、园林绿地、施工场地、广告、霓红灯等容貌的管理。
第三条 本级例适用于本市市区(农村除外)。
第四条 各级人民政府应当加强对城市市容管理工作的领导。城市市容管理工作，实行统一领导、分级负责，专业人员管理与群众管理相结合的原则。
第五条 市人民政府市容行政主管部门(以下简称市市容主管部门)负责全市市容管理工作。区、市容主管部门按照规定的职权负责辖区内的市容管理工作。市、区市容监察机构受同级市容主管部门的委托，市渣土管理机构受市市容主管部门的委托，在委托的范围内依法行使市容执法权
。
建设、规划、建工、市政公园、园林、房产、环境保护、公安、交通、工商行政、卫生等有关部门应当按照各自的职责，协同搞好市容管理工作。
第六条 各级人民政府应当加强宣传教育，提高公民市容环境意识。
一切单位和个人都应当自觉维护市容环境，遵守本条例，并有权劝阻、举报违反本条例的行为。
第七条 市容主管部门及其执法人员应当忠于职守，文明执法，维护群众利益，遵守执法程序，坚持教育与处罚相结合，做好市容的综合治理工作。
第八条 各级人民政府应当鼓励开展市容管理科学技术研究，推广先进经验，提高市容管理水平。
对在市容管理和科研工作中成绩显著的单位和个人，由市容主管部门或者报请同级人民政府给予表彰和奖励。

第二章 建筑物容貌管理
第九条 新建、改建的建筑物，应当符合国家规定的城市容貌标准。
第十条 现有的建筑物应当保持外形完成。临街破残的建筑物应当及时整修，符合街景要求。利用临街非永久性建筑破墙开店的，必须征得市容主管部门同意后，按照有关规定办理审批手续。
第十一条 临街建筑物外墙应当保持整洁。墙面污染的，应当及时清洗、粉刷、油饰。主次干道两侧大型公共建筑物，应当逐步设置并使用亮化设施。
第十二条 屋顶和主干道两侧建筑物的阳台外侧，不得搭置建筑物，堆放、吊挂物品影响市容。
主次干道两侧住宅，需要封闭阳台的，应当按照统一的设计样式封闭。

第三章 道路、公共场所和机动车辆容貌管理
第十三条 道路(含人行道、车行道、隔离带，下同)应当保持平整、完好。路面出现坑凹、破裂、隆起、溢水、塌陷和污染等情况，管理单位应当在限期内修复和清理。
第十四条 道路上设置的井盖等设施应当保持完好。井盖出现丢失、破损、移位的，管理单位应当及时补齐、维修、复位。
第十五条 道路两侧和公共场地不得堆放物料、搭建建筑物。因特殊需要在道路两侧和公共场地临时堆放物料、搭建非永久性建筑物的，必须征得市容部门同意后，按照有关规定办理审批手续。
不得在市人民政府禁止的地段和时间内摆摊设点。主次干道及其临街空地，不得晾晒衣物。
第十六条 主次干道两则的围墙应当美观、透景。可以选用栅栏或者绿篱、花坛、草坪等作为分界。
第十七条 道路两侧、公共场地的树土、草坪、绿篱、绿岛、雕塑、花台、水池等，应当保持整洁。出现损毁、缺失、污染的，管理单位应当及时修复、整饰、清理。
第十八条 交通场站、信号装置、路牌标志、隔离栏栅、电力杆线、邮政电信等设施，应当保持整洁、完好，位置适当，出现破损、锈蚀、脱落、移位的，管理单位应当及时维修、整饰。
第十九条 道路、临街空地的各种施工作业，应当围护现场，设置警示标志，及时清理场地。
第二十条 机场、车站、港口、码头、影剧院、歌舞厅、体育场馆、公园景点、贸易市场等公共场所，应当保持容貌整洁。管理单位负责维护公共场所的容貌整洁、美观。
第二十一条 在市区运行的交通运输工具，应当保持容貌整洁。货运车辆应当规范装载，避免泄漏、遗撒。
不得在道路和临街空地清洗机动车辆。在市区设置机动车辆清洗站(点)的，应当征得市市容主管部门同意后，按照有关规定办理审批手续。

第四章 建设工程施工场地容貌和工程渣土处置管理
第二十二条 建筑工程施工现场应当设置不低于2米的围墙；材料、机具应当推放整齐；施工污水、泥浆不得漫溢场外；工程渣土应当及时清运。工地出口处应当设置专项设施冲洗车辆，防止带泥行驶。停工场地应当及时整理并作必要的覆盖。工程竣工后，应当拆除临时设施，及时清?
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第二十三条 回填工程基坑、洼地等需要受纳渣土的，受纳单位应当到市渣土管理机构申报登记，市渣土管理机构会同有关单位统一调剂。
第二十四条 各类工程弃置渣土的，建设单位应当在工程开工前，到市渣土管理机构申办弃置手续，并按照国家有关规定缴纳处置费。
第二十五条 单位或者个人装饰、修缮房屋弃置的渣土，不得与生活垃圾混放，应当袋装堆放到指定地点，并按照规定缴纳处置费。有关单位应当及时清运。
第二十六条 运输渣土必须经市市容主管部门批准。运输渣土的车辆必须按照规定的时间、路线行驶，到指定场地弃置渣土。
第二十七条 渣土弃置场地由市市容主管部门批准设置。未经批准，不得擅自设置渣土弃置场地。

第五章 广告、霓虹灯容貌管理
第二十八条 城市中设置的户外广告、霓虹灯、电子显示牌、标语牌、灯箱、画廊、厨窗等设施(以下统称广告、霓虹灯)，应当位置设置适当，布置形式与街景协调，保持完好、整洁、美观。破损、陈旧、污秽的，应当及时维修、油饰、更换、出新或拆除。
第二十九条 不得擅自跨越道路或者利用行道树、电线杆等道路附着物以及在建筑物上挂设横幅、条幅、布幔、灯箱、店招店牌等宣传品。需要挂设的，必须经市容主管部门批准，按照有关规定办理手续。经批准挂设的，应当保持完好整洁。期限届满必须自行清除。
第三十条 大型户外广告的设置(含利用自身载体设置的)，必须征得市市容主管部门同意后，按照有关规定办理审批手续。
第三十一条 严禁在建筑物、公共设施以及树木上涂写、刻画、随意张贴。

第六章 罚则
第三十二条 违反本条例规定，有下列行为之一的，由市容主管部门责令其纠正违法行为、采取补救措施，可以给予警告，并可以按照下列规定处以罚款。
(一)屋顶、主干道两侧建筑物的阳台外侧搭置建筑物，堆放、吊挂物品影响市容，拒不改正的，对单位处以二十元以上二百元以下罚款；对个人处以十元以上二十元以下罚款；
(二)擅自在道路两侧及公共场地堆放物料的，处以一千元以下罚款；
(三)擅自在道路两侧和公共场地搭建建筑物影响市容的，按工程造价的百分之三至百分之十五处以罚款；
(四)违反有关规定，擅自在道路两侧和公共场地摆摊设点影响市容，经教育拒不改正的，处以十元以上二百元以下罚款。情节严重的，可以暂扣经营的物品；
(五)货运车辆沿途撒漏的，按照污染面积每平方米处以十元以下罚款，但最多不得超过一万元；
(六)临街工地不设置护栏或者不作遮挡、施工污水漫溢场外、停工场地不及时整理并作必要覆盖或者竣工后不及时清理和平整场地，影响市容的，处以二百元以上二千元以下罚款；
(七)未经同意设置户外广告、霓虹灯，或者广告规定期限届满未拆除，影响市容的，责令其限期拆除。逾期不拆除的，对单位处以三千元以下罚款，对个人处以二百元以下罚款；
(八)在建筑物、公共设施以及树木上涂写、刻画、随意张贴的，处以二百元以下罚款。
由区市容主管部门处以罚款，款额超出一千元的，报市市容主管部门批准。
第三十三条 违反本条例规定，有下列行为之一的，由市市容主管部门责令其纠正违法行为，采取补救措施，可以给予警告，并可以按照下列规定处以罚款；
(一)在市区运行的机动车辆车容明显不洁影响市容的，处以五十元以下罚款；
(二)在道路和临街空地清洗、修理机动车辆污染路面的，按照污染面积每平方米处以五元以上十元以下罚款；
(三)擅自设置弃置场地受纳渣土的，处以三千元以上一万元以下罚款；
(四)随意弃置渣土或者未按照指定地点弃置渣土的，每货车处以五千元以下罚款；
(五)未经批准运输渣土的，每货车处以五百元以下罚款。
第三十四条 对违反本条例规定，擅自或者未按要求设置的广告、霓虹灯、宣传品，擅自或者未按要求在道路、临街空地以及屋顶、阳台外侧放置物品，严重影响市容未能自行清除或者权属不明难以自行清除的，市容主管部门可以强制清除。
第三十五条 侮辱、殴打市容管理人员或者阻挠其执行公务的，由公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚条例》的规定处罚；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。
第三十六条 当事人对行政处罚决定不服的，可以依法申请复议或者提起行政诉讼。逾期不申请复议、不起诉，又不履行处罚决定的，由作出处罚决定的机关申请人民法院强制执行。
第三十七条 市容管理工作人员违反本条例规定，滥用职权、徇私舞弊、玩忽职守的，由其所在单位或者上级主管部门给予行政处分；造成经济损失的，应当依法赔偿；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。

第七章 附则
第三十八条 县属建制镇参照本条例执行。
第三十九条 本条例自1998年5月1日起施行。1994年2月18日市人民政府颁发的《南京市市容管理规定》、《南京市市容和环境卫生管理处罚办法》同时废止。



1998年2月11日
集体建设用地使用权之属性及其有偿流转法律问题探析

佘卫刚


[内容摘要]农村集体建设土地使用权作为一项重要的用益物权，随着中国工业化、城市化进程的加快，其外部利益性逐渐显现。集体建设用地使用权有偿流转问题遂成为专家、学者们研讨的焦点问题。现行的调整农地使用权流转的相关法律规范因其自身的缺陷性，已不能适应市场经济发展之需。如何在确保集体所有权不变的前提下充分发挥作为用益物权的集体建设用地使用权之最大效用，使之合理、有序、有偿流转之变革已刻不容缓。

[关键词] 集体建设用地使用权，用益物权，权能，有偿流转

一、社会主义新农村建设中的不和谐因素
近年来，“ 三农” 问题一直被称为中国经济社会发展问题的重中之重，新一届领导集体提出“ 社会主义新农村” 建设。随科学理论思想转变为强大的实践武器，中国经济社会，尤其是农村面貌将会出现巨大的变化。但目前现实社会中，仍存在着严重影响农村经济社会发展的矛盾：

（一）城市化进程加速化与农地锐减的矛盾
经济发展必然促进城市化进程发展：城市化水平不断提高，城市数量不断增加、城市规模不断扩大，又必然需要大量建设用地。据报中国城市化水平1995年为29%，到2000年为35%，而到2010年则为45%左右。纵观中国建国以来城市发展与耕地变化简史，可以看出，从1957年到1997年间，耕地从112百万公顷下降到95百万公顷，年减少近1，000，000万公顷[1]。这严重冲击保护耕地的国策。

（二）农民土地被征获得极少的补偿金与国家土地使用权出让而获得巨额差价的矛盾
我国土地管理法律体系规定了农地只有被国家征才能进入地市，这样就使得国家垄断土地一级市场，造成国家对农地使用权的不当干预，无偿的取得农村集体土地转为建设用地后的增值收益，而收益返还用于农村建设的却是其中极少的一部分。从而政府、乡镇干部与农民间的关系对立，矛盾尖锐。

（三）农地使用权之流转趋势与国家法律规范严格限制间的矛盾
以土地管理法为主的法律体系对农村集体土地使用权流转是严格禁止、限制的，只有极少数情况例外，但也有严格的限制条件。但现实中，这些禁限基本处于失灵状态，各地农地流转隐形市场大量存在。随经济发展、户籍制改革，村民买卖、抵押房屋及宅基地屡见不鲜；名为联营实为土地租赁、甚至买卖的现象也比较严重；在皖粤等省份亦以地方立法形式出台了集体建设用地有偿流转等办法。可见，现实中集体建设用地使用权流转问题靠一味的禁止是无法解决的。

综上所述，农村土地，尤其是其流转问题，已经成为严重影响农村发展的重要问题。随中国市场经济目标的确立，建立如何充分体现、发挥土地使用权生产要素作用的，使之能正常、合理、高效利用的制度刻不容缓。

二、集体建设用地使用权流转治理现状与缺陷
集体建设用地所有权属于农民集体所有，而对于其使用权及使用权流转，我国法律如是规定：《中华人民共和国土地管理法》第43条，建设用地需使用国有土地，乡镇企业建设用地、村民建房用宅基地、乡村公益建设用地等经依法批准使用农民集体所有土地除外；该法60条，可以以土地使用权入股、联营等形式共同兴办企业；该法62条，村民出卖、出租房屋后，再申请宅基地的，不予批准；该法63条，农民集体所有土地使用权不得出让、转让或者出租用于集体建设，但符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法流转发生转移的除外；《中华人民共和国担保法》第34、35、36条等规定，农村集体所有土地使用权、宅基地使用权等不得抵押，但抵押地上建筑物、附着物等的，相应土地使用权同时抵押。等等。从上述法律法规的规定可以看出，我国对农村集体建设用地使用权的流转是持否定态度的，但有两个例外：即土地管理法第63条担保法第36条的规定。即便如此，该种情况也只占集体建设用地中很少的一部分，而且，农民集体从中也多不能获得收益获收益有限[2]。如此之规定，已经与我国经济社会之现实严重脱节，具有明显的缺陷性：

（一）集体建设用地产权主体严重虚位、权能残缺不全
按我国目前相关法律法规规定，农村土地所有权属于农村集体经济组织、村民小组等所有。但在人民公社解体后，集体经济组织、村民小组等基本解体，目前农村的集体经济组织、村民小组等就其本质已不同于土地管理法制定时的那种以自然村为界、以农民集体土地为基本财产、以组织体的方式由农民在组织体内以土地为基本劳动对象统一经营、管理集体所有土地的社会组织形态。那是一种具有土地资产合作化特征的集体经济组织[3]。故现在农村集体缺乏行使集体所有权的有效组织形式和程序，为某些村干部权力寻租留下空间。
而农村土地处分权能则因国家法律法规的规定和政府行政权力的强行介入，变成政府的征地权。
故集体土地所有权实质上是一种由国家控制、但由集体承受其控制结果的一种中国农村特有的制度安排。集体只是名义上的所有权而已，真正拥有支配权的是国家[4]。造成在行政权力参与下，农民集体土地权利被侵害，土地农转非有增无减，有禁无止。

（二）集体建设用地使用权之用益物权属性及其全能之残缺不全
集体土地使用权是用益物权，即以支配物质利用价值为内容之物权。这应是集体土地使用权的基本法律属性[5]。它是由集体土地所有权所派生出的一种用益物权，使所有人以外的权利主体对土地而为不侵害所有权的自由的占有、使用及收益等，从而对土地利用以实现其经济目的的权利。
而我国法律规定之集体建设用地使用权，不仅在用途上仅限于村民自己对集体土地之于公益、乡（镇）村企业及住房用宅基地等之使用，而且在数量上也严格限制，对集体建设用地使用权而为收益更是严格控制，使集体集体建设用益物权缺失其最为重要的全能——收益全能，土地资源作为生产要素不能得到最优配置，作用不能得到很好的发挥。

（三）农村集体建设用地使用权流转制管理问题
按我国土地管理法等相关法律规定，农村集体土地由村民委员会、乡（镇）或村集体经济组织、村民小组等经营管理。然而现实中，农村土地的经营权，已经因为农地由村民占有、使用而为村民享有和行使；而农地管理权行使的一个最重要的表现就是选择农地使用制度，自主安排农地用途。但实际上农村土地使用制度已由国家通过法制的形式统一作出安排，农村集体只能执行、并不能自主选择。更何况，如上文所述，如今的村（镇）集体经济组织、村民小组等已经并非制度产生之日的集体经济组织等。如此情形之下，致使村集体土地经营管理组织和程序的缺失，加之法律规定过于原则，缺少可操作性，价值巨大的外部利益性诱惑，造成现实中隐形土地使用权流转市场大量存在。集体建设用地使用权流转处于一种违法、不合理、混乱的状态，不利于农村土地市场的形成。若不及时引导、规范将可能对我国国有土地市场造成严重冲击。

（四）集体建设用地使用权流转的国家法律强制禁止与现实禁而不止
在集体建设用地使用权流转问题上，国家是持谨慎态度的。集体建设用地市场的开放，将直接影响到农地保护、国有土地使用权出让市场等。但随经济的发展，新农村建设需要土地，村民权益意识的提高要求分享农地流转之收益，改革试验与农民探索为流转工作做了政策储备，更重要的是农地使用权流转隐形市场大量存在。如1990年以来，珠、长江三角洲及一些大中城市市郊，农民利用政策和法律空间，自建厂房、仓库和店铺等用于出租；或者干脆不顾法律的限制，直接进行土地非法出租等。通过隐形市场、改变用途而为集体建设用地使用权流转的数量是巨大、惊人的。但这些流转毕竟在法律、政策上未得到明确认同，是在杂乱、无序及隐蔽的状态下进行的，缺乏合理规制，从而难免引发诸多问题，导致纠纷及矛盾冲突，影响农村稳定发展[6]。

可见，如果政府一味无视制度的历史沿革与市场的现实需求，强调市场的高度管制与禁止，而不是通过疏通和堵漏相结合的土地制度去变革现行制度中不适应经济生活的部分，将可能导致因管治过度而引发的政府失灵，加剧矛盾。

综上所述，集体建设用地使用权可否流转已经成为农村经济发展的制约性因素之一，而现行调整集体建设用地使用权流转之法律法规，因其自身的滞后性、局限性以及故能适应我国市场经济的发展。改革，势在必行。

三、通过制度创新使集体建设用地使用权合法化、规范化流转
中国现行农村土地制度是计划经济体制下强化权力的制度安排，其最大的弊端在于限制和约束了农民自由而全面地发展。建国以来的多轮土地改革之所以收效甚微，根本原因就在于“始终将政府对土地的统一管理职能和政府垄断职能混为一谈，而没有去围绕土地经济运行的政府与市场关系的机制基础进行创新，一直因为政府自己调控自己，政府自己监管自己而治标不治本。[7]”因为农村土地制度的构建直接关系农民阶层的命运，改革不能忽视其愿望与诉求。故新的改革，应走出一味强调政府管制与控制的误区，在尊重历史与现实市场需求的基础上，依靠公有制土地实现形式的产权创新，实行疏通与堵漏相结合的灵活的土地制度。

（一）明确界定集体建设用地所有权主体及其代表主体和其享有的农地权利
如前文所述，目前现实社会中有些地方根本就不存在所谓村（镇）集体经济组织，或者其在性质上已不同于土地管理法颁布时的集体经济组织， 这就使得大多数情况下，农村集体土地所有权主体由村委会——这一有准行政性质的基层村民自治组织充当，在监督机制缺乏的情况下，也为个别村干部权力寻租留下空间。